爱华网无以规矩 不成方圆
工程项目建设有其客观规律和规定程序，违背了就要受到惩罚，最终导致项目失败。新华网2011年2月9日报道，某省为了解决村民常年饮用高氟水问题，于2004年投资3400万元在117个村屯启动了“防氟改水工程”。由于工期特别紧张，水利部门没有执行建设程序进行充分论证，于是边勘察、边设计、边施工，最后工程完工了，打出来的水颜色却泛黄，铁锰含量超标，当地群众想喝“放心水”的愿望落空，国家巨额投资成了摆设。村民家里的水龙头、水表、水管都被扔到角落里，水泵房、变压器、送电线路因无人管理而损失严重。记者调查发现，违背建设程序，盲目赶工期，忽视地质勘察是工程失败的直接原因。有关领导下达的总工期不足100天，水利部门万般无奈，只得压缩勘察设计时间，最基础的勘察环节出现问题，打出的水井水质不能满足饮用要求。
这是一项政府的形象工程、政绩工程，属于典型的“三边工程”，违背建设程序，勘察深度不够，造成项目选址失误，后果和教训深刻。建设工程具有位置固定的特点，受工程地质、水文地质等自然条件严格制约，如果地质勘察不准确，势必引起工程选址失误、安全质量事故、投资浪费，严重影响国家和人民生命财产安全，损害党和各级政府的形象。
“三边工程”由来已久。建国初，我国基础设施建设比较薄弱，为了迅速改变落后面貌，许多项目基本是超常规建设，没有严格执行1951年颁布的《基本建设工作程序暂行办法》。比如，1958年9月开始，中央政府为了迎接建国10周年，决定在北京建设包括人民大会堂在内的“国庆十大献礼工程”，从决策到建成，边勘察、边设计、边施工，用了不到一年时间就完成了浩大的工程任务。分析特定历史条件下“三边工程”成功的原因，主要是在工程建设过程中，勘察、设计、施工等各方面的专家，能够本着科学、严谨、实事求是的态度，对项目建设各环节充分论证、严格把关，正确处理了速度和质量的关系，保证了工程安全、质量和工期目标。
后来，由于“三边工程”违背工程建设程序，在施工过程中的不可预见性、随意性较大，工程质量和安全隐患比较突出，工期不能按计划保证，竣工后的运行管理成本较高，国家予以明令禁止。七十年代末，我国吸取国内工程建设教训和国外投资成功案例，制定和颁布了一系列工程建设管理制度，依法规范工程项目建设程序。1978年，颁布了《关于基本建设程序的若干规定》，规定一个项目从计划建设到投产，需先根据国民经济长远规划和布局要求，编制计划任务书，选定建设地点；经各项审批后，进行勘察设计；设计经过审查批准，组织工程施工；按照设计内容建成，进行验收、交付生产使用。
同时，综合分析各类工程安全质量事故，针对地质勘察、设计等环节出现的问题，国家出台法规明确规定，任何建设项目不进行勘察不准设计，没有设计不准施工。2001年发布了《进一步加强勘察设计质量管理的紧急通知》，重申建设单位不得以任何理由要求勘察设计单位降低或不执行工程建设强制性标准。勘察设计单位也不得以任何理由迁就建设单位不遵守国家强制性标准的要求。2006年，颁布了《基本建设投资项目管理暂行办法》规定，建设单位必须按程序做好项目前期工作，履行报批手续，上一环节未完成不得进入下一环节，严禁边勘察、边设计、边施工。2008年11月15日，施工中的杭州地铁发生大面积坍塌事故，造成21人死亡，24人受伤，直接经济损失4961万元。建设部为此发布紧急通知，要求建设单位不得压缩合理的勘察和设计时间；勘察单位要提高勘察精确度，充分探明工程水文地质条件，并对复杂地质条件和周边环境及其可能造成的危险作出说明。
“三边工程”贻害无穷
随着国家法律法规不断健全，对工程建设领域的监管力度不断加大，我国的工程建设市场逐步规范。但是受国家以基建投资拉动经济增长政策影响，全国各地招商引资热情高涨，一些地方、企业过度追求任期政绩和效益，借口工期紧、任务重、领导重视，经常违规违法乱上项目。实践证明，凡事预则立，不预则废，严格按照基本建设程序办事，有计划、有步骤地上马项目，才能又好又快地完成工程建设目标，使投资发挥最佳效益。否则不顾客观情况，仓促上马，盲目建设，就会成为祸国殃民工程。“三边工程”的特点是盲目赶工期，违反基本建设程序，忽视项目地质勘察，工程地质、水文地质勘察不深入、不准确，设计工作不严格、不科学，施工时随意性大、变更多，主要影响和危害表现在五个方面。
一、工程选址失误，影响建筑质量。利用测量、测绘、勘探等手段，可以摸清工程建设地点的地质构造、地形地貌、水文条件等情况，为工程选址、设计施工提供必要依据。如果地质勘察不深入、不准确，就会影响工程位址选择和施工质量控制，埋下质量隐患。某施工单位承建了一个多层住宅小区，严格按照规范、设计图施工，顺利通过了竣工验收。但是建成一年后投入使用前，建筑体出现了不同程度地裂纹、倾斜。经仔细观测发现，建筑体地基发生了严重不均匀沉降，最大沉降差达160mm以上。有关部门对该工程质量事故进行了鉴定，审查了工程有关勘察、设计、施工资料，对工程地质进行了详细的补勘。查明该小区地下有一古河道通过，古河道沟谷内沉积了淤泥层，土质特别柔软，属于高压缩性、低承载力土层，且厚度较大，在建筑基底附加压力作用下，地基产生了不均匀沉降。最后认定，勘察单位在地质勘探时钻孔不深入、不细致，对一些地质现象没有深刻分析，导致勘察报告不完整、不准确，是影响建筑质量的主要原因。
二、施工依据不充分，加大安全风险。一些项目为了形象进度，肆意压缩合理工期，地质勘察仓促，地质资料容易出现失误，设计引用了错误的资料进行设计，让施工单位无据可依，违背建设常规施工，施工顺序混乱，很容易发生安全事故。金沙江溪洛渡水电站规模仅次于三峡，号称我国第二大水电站，筹建工作较原计划推迟15个月，金沙江截流提前12个月，合计压缩工期27个月，加大了工程建设风险和难度。水电站对外交通工程边勘察、边设计、边施工，2003年8月开始由勘察设计单位进行详勘，10月份建设单位就安排施工单位进场仓促开工。由于地质勘察工作紧张，地质资料不详细、不全面，设计依据不充分，施工单位对地质的复杂性没有及时作出判断，也没有采取必要的技术监控和防范措施，隧道施工突发瓦斯溢出并燃烧的重大安全事故，造成了严重的人员伤亡事故和巨额经济损失。
三、施工管理不畅，影响工期目标。“三边工程”缺少整体规划，设计图纸一般未经施工图审查，部分设计深度不够，随意施工，边施工、边整改，甚至返工，很难保持施工的连续性,不仅达不到抢工期的初衷，反而致使工期延长。武汉市某市政公路全长仅3公里多，但是由于边勘测、边设计、边施工，受管线改迁、交通疏导、征地拆迁影响，经常停停干干，2006年开工至今仍未完全竣工。更有甚者，为了赶工期竟然不做地质勘察。包头市某建设单位违背基本建设程序，在未做地质勘查的情况下，参照附近建筑物的地质报告，作为设计、施工的依据。某施工单位按照设计图纸开挖基础后，发现实际基底承载力与设计依据的基底承载力有很大出入。本着对建设单位和工程质量高度负责的态度，施工单位及时与建设单位、设计单位进行了沟通，由勘察设计单位重新对工程地质勘探、对设计图纸进行修改，结果是欲速则不达，拖延了原合同工期。
四、工程变更频繁，施工企业苦不堪言。“三边工程”地质勘察工作滞后，甚至因某些原因重勘、补勘，不能及时为设计提供依据，施工时容易引发设计变更；同时施工图未经过图审就展开施工，图审时提出的问题不得不修改，出现大量的工程变更或拆除返工，引起工程结算纠纷。某试验厂房项目位于沿海，建设单位领导对工期要求紧张，地质勘探资料粗糙，影响了工程设计，施工单位开工后遇到许多难题，有些已完成工程多次推倒重建。建设单位催促抢工期，经常发投诉函到总公司告状，某施工单位费尽心思，疲于抢赶进度，增加了大量的设备、人工、措施费等资源，甚至有些变更项目没有业主签认就施工。工程完工后，某施工单位与建设单位核对工程量、搞结算，最后测算出变更价款约占合同额的30%，但是人工增加产生的费用、赶工措施费因证据不足，没有得到建设单位签认，影响了施工单位的经济效益。
五、工程造价失控，浪费投资资源。勘察设计是控制工程质量、工程投资的关键环节。投资管理理论认为，工程勘察设计费一般占项目投资额的1.5%左右，但却决定了项目全部投资。由于工程项目地质勘察质量低下，造成建设资金大量损失浪费。勘察质量低下引发设计变更，而设计变更又直接导致已实施的工程部分或全部废弃，最终造成建设资金浪费。审计署2007年公布的对34个高速公路审计报告表明，有16个项目因勘察设计失误，违反基本建设程序，盲目赶工抢工等原因，造成损失浪费和增加投资27.18亿元。某高速公路项目由于地质勘探不到位，隧道围岩判断错误，施工中隧道发生严重变形，质量整改导致投资损失4228.53万元，占合同总价的44.37%。某高速公路地质勘察质量不合格，部分路段重新勘探，增加投资8446.2万元。
原因及对策分析
我国目前仍处于基建“活跃期”，城乡、交通、水利等领域需要大搞项目建设，拉动经济发展，提升城乡建设和工业化水平。各级政府的投资热情依然高涨。各地在建和新建工程项目日益增多，尽管国家建设主管部门管控力度不断加大，仍难从根本上杜绝违反基本建设程序、“三边工程”等现象。反思一下，主要有以下原因。
一是决策者法制意识淡薄。某些领导为了突出任期政绩，借口改善民生、发展经济，大搞形象工程，不按建设程序办事，有些项目不经规划审批、手续不齐备就随意上马，建设环节盲目赶工期，不按科学方法施工。比如，全国各地刮起的“地铁热”就值得反思，地铁工程多是“书记工程”、“市长工程”。二是投资方唯利是图。有些企业盲目追求经济效益，项目论证、准备不充分，项目一经桌面决策，就妄想快开工、快完工、快投产，不考虑审批和建设程序，有的建设单位甚至为降低成本、赶工期，抄袭其他项目的地质资料、设计方案。三是建设主管部门监管乏力。同级监管力度不大、效果不佳，有些部门对手续不齐全项目奉行“民不告官不究”，对同级政府投资项目、“一把手”工程不敢管，睁一只眼闭一只眼，毫无作为；上级监管部门监督力量又不够，助长了违法违规行为。四是违法成本过低。监管部门对违法违规行为责任追究不严，处罚力度不够，发现问题项目后，监管部门仅是给予酌情罚款，督促建设单位补报手续，有的建设单位通过请客送礼就可蒙混过关，导致许多建设单位心存侥幸。五是投标市场不规范。为了规避监管，有些建设单位不经投标就私自选择施工单位开工，在激烈的竞争市场中，许多施工单位没有话语权，不得不被动选择项目。
为了保证建筑市场健康有序运行，不断提高工程项目建设质量和投资效益，从建设监管的角度而言，必须加强四方面的工作。一是严格基本建设程序，制止违反规定审批工程项目；对违反建设程序，盲目决策，造成严重不良影响或重大经济损失的情形，直接追究地方政府、建设单位一把手的责任。二是全面推行招投标制度，所有项目一概纳入招投标管理体系，严禁业主直接选择施工队伍承包建筑工程，对参与违规项目施工的单位一经发现严肃处理；三是加大工程质量监督力度，杜绝盲目抢进度、赶工期；建设工程施工图审查制度已经推广，成为监管勘察设计质量的重要手段，勘察设计中存在的违反工程建设强制性条文和安全性的问题得到及时纠正，有利于约束建设单位的不规范行为，维护工程项目建设秩序，提高工程施工安全质量管理水平。四是规范勘察设计市场，加强对勘察设计企业的资质审查和管理。一些地方的勘察设计工作存在行业和区域垄断，往往造成勘察设计力量相对不足，勘察设计深度不够，对出现勘察设计质量问题的企业及时清理整顿。
施工单位是项目建设的实施者，勘察、设计等质量缺陷，最终会反映在施工中，施工单位往往成为建设单位违背基本建设程序、忽视勘察设计的最大受害者。目前在“三边工程”比较突出的情况下，施工单位要加强防范。“三边工程”的根本矛盾在于赶工期，勘察设计与施工脱节，施工无勘察设计指导。为了规避因勘察设计失误造成的风险，施工单位必须采取积极的应对措施，完善项目施工过程监督监控机制，着力提高施工过程管理水平。既要科学利用地质勘探报告，但又不能完全依赖地质报告，要对工程地质、水文地质的复杂性有深刻认识，及时对施工中遇到的地质问题，采取适时监测和处理措施。
某施工单位承担了江西某高速公路项目建设，该项目穿越山区，工程量大、工期短，隧道地质条件差，不良地质和特殊地质路段是隧道施工的重点和难点。施工单位高度重视，在参考地质勘察报告的同时，积极采取了地质超前预报措施。隧道是工程最大的重点和难点，穿越地段地质条件复杂，有一个250米左右的溶洞区，通过5个裂隙发育带，岩溶水发育，山体顶部存在多处落水洞，施工过程中极容易发生坍塌、掉块。在认真研究工程地质、水文地质勘探资料后，施工单位制定了详细的控制方案，采取了一系列的应对复杂地质条件的措施。
例如，通过隧道掌子面地质素描、打超前探孔以及通过地质雷达扫描等隧道超前地质预报方法，为隧道施工提供参考依据。根据围岩变化控制开挖和支护各项参数，加强围岩监控量测、沉降观测。按照“少扰动、早支护、勤量测、经封闭”的施工原则进行施工。对于隧道围岩较差的段落，采取“短进尺、弱爆破、强支护、勤量测”的方法，保证施工过程处于受控状态。该隧道曾遇到了深度30多米的特大溶洞，是江西省历年来高速公路施工中发现的最大溶洞。由于采取了大量的防范措施，有效避免了安全事故，也没有出现质量问题。
“三边工程”贻害无穷，给国家和人民生命财产造成巨大损失，许多施工企业深受其害、苦不堪言。我们期待，有关地方、有关企业能够牢固树立科学发展观，以对国家、对人民、对未来高度负责的态度，科学编制发展规划，谨慎决策投资项目，严格控制投资进度，遵守基本建设程序和规律，着力提升工程安全质量水平，稳步推进我国工程建设市场有序发展。
