参公管理单位在改革中的出路 参公事业单位分类改革

参照公务员法管理事业单位

在分类推进改革中面临的问题与思考

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)发布,中央就分类推进事业单位改革做了全国性的整体部署,对阶段性和总体性目标进行明确。总体目标:到2020年,建立起事业单位管理和运行机制,形成具有中国特色社会公益服务体系。阶段性目标:今后5年(2011年-2015年),在清理规范的基础上完成事业单位分类,为实现总体目标奠定基础。

作为此次分类改革的对象,全国126万个事业单位,今后5年内,都将面临归类划分、功能定位、职能确认以及人员管理模式等方面的变革。参照公务员法管理的事业单位(以下简称“参公单位”),部分或全部承担行政职能的事业单位,在分类推进改革中应注意和解决哪些问题,需要研究与思考。

一、当前形势

按照《指导意见》要求,全国事业单位将按照社会功能,划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。参公单位按照当前所承担的行政执法和监督等职能,在分类改革中,应当划归“承担行政职能”的事业单位。《指导意见》也对这类事业单位的改革思路与方案进行了明确:

改革思路:国家将结合行政管理体制改革和政府机构改革,逐步探索实行职能有机统一的大部门体制,推进“承担行政职能”事业单位改革,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。

改革方案:完全承担行政职能的,可调整为相关行政机关的内设机构,确需单独设置行政机构的,要按照精简效能的原则设置;部分承担行政职能的,将属于政府的职能划归相关行政机构,单位重新明确职责、划定类别,工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。

二、趋势分析

根据当前分类推进改革的思路与方案,在5年过渡期内,国家设定的阶段性改革目标,参公单位必将面临两种改革趋势。

趋势一:直接转为相关行政机关的内设机构或独立行政机构,5年逐步调整到位

可能性:

参公管理单位在改革中的出路 参公事业单位分类改革
一是参公单位都是经原人事部批准参公的,已经国家认定,全部或部分履行了行政决策、行政执行、行政监督等职能,属于“承担行政职能”的事业单位,具备调整为行政机构的前提条件。

二是参公单位在机构设置上,符合法律法规授权,具有单独设置行政机构的法律依据。但具体是作为相关行政机关的内设机构,还是单独设置行政机构,需根据国家综合行政管理体制和政府机构改革需求而定。

面临问题:

一是行政编制需要调剂解决。《指导意见》明确,事业编制转为行政编制,不是新增编制,而是调剂,并且调整后不得突破政府机构限额和编制总额。参公单位转为行政机构后,需要调剂的行政编制数目可观,难度很大。

二是部分参公单位可能面临人员分流的问题。目前,部分参公单位并不是所有人员都是参公管理人员,还存在一些非参公管理的事业编制人员。即使只有参公管理人员,需要调剂的编制数已达到很大的比例,若再考虑剩余的非参公管理人员,调剂量可能超过行政编制总数,调剂解决几乎不太可能。所以部分参公单位转行政机构后,将有可能面临人员分流的问题。

三是人员管理模式将发生变化。目前,部分参公单位中还存在非参公管理人员,在人员管理上执行“一个机构,两种体制”的管理模式。参公管理人员实行身份管理,执行职级工资制度;非参公管理事业编制人员实行岗位管理,执行岗位绩效工资制度。虽然执行不同的管理模式,但在人员使用上,不同程度上存在区别不清、交叉使用、模糊管理的现象。转行政编制后,无论是否全部调整,当前的管理模式都将发生变化,随着国家全面落实绩效工资的要求,非参公人员必将在严格落实岗位聘用制的基础上,建立绩效考核制度。

趋势二:将现承担的行政职能划归行政机构,单位划归公益类事业单位

可能性:

一是在现有的地区改革实践中,仅有极少数参公单位成功转为行政机构,大部分尚未调整到位,在5年过渡期内仍使用事业编制,正常履行相关职责。

二是按照《指导意见》要求,5年过渡期结束后,如果相关部门无法调剂到足够编制,参公单位无法调整为行政机构,只能划归公益类事业单位或撤销,其所承担的行政职能也将划转相关机关。

面临问题:

一是如果整体划归公益类事业单位,那么现参公管理人员的工资结构、人员管理模式均要重新调整,事业编制岗位需要重新设置、审批,需要重新落实岗位聘用制,建立绩效考核体系,落实绩效工资制度。

二是面临存在必要性的评估。经评估确有存在必要的事业单位,才能划归公益类事业单位。如果经评估认为承担任务不足,单位将撤销或并入其他事业单位。

三、应注意的问题

通过以上对形势和改革方案的简要分析,结合当前实际情况,参公单位要在分类推进改革中做到有的放矢,应当加强以下几个方面的工作:

一是严格落实分类管理的人事制度。党的十四大明确提出,机关、企业、事业要根据单位不同特点,逐步建立健全分类管理的人事制度。机关单位人员实行身份管理,事业单位人员实行岗位管理。参公管理事业单位如果还存在非参公人员,那么应尽量避免人员身份不明确、部分职位岗位交互使用、模糊管理等情况。

二是尽快建立健全岗位聘用制。按照有关要求,事业单位应当尽快落实岗位聘用制度。按照核定的事业编制岗位设置方案,设置具体岗位,明确岗位聘用条件和资格要求,并本着公开、公平、公正的原则落实岗位聘用制。据公开资料显示:2002年事业单位开始试行岗位聘用制度,2004年覆盖36%的事业单位,2009年增长到80%,2010年已实现事业单位全覆盖。参公单位作为特殊的事业单位,原则上不用执行岗位聘用制,但对于存在非参公人员的参公单位,仍需要执行岗位聘用制度,从执行情况来看,落实程度不一。个别单位甚至尚未设置具体岗位,岗位聘用中也存在操作随意和不规范的现象。

三是尽快建立绩效考核体系。按照收入分配改革的有关要求,参公单位执行的是职级工资制,但存在非参公人员的,仍需执行事业单位岗位绩效工资制度。2007年,基本工资套改完成后,机关津贴补贴已规范完毕,但事业单位的绩效工资具体政策一直没有出台。据报道,近期国家《工资条例》有望提交审议,作为全国收入分配制度改中的第三步,绩效工资即将在全国事业单位中进入全面落实阶段。参公管理单位应当尽快抓紧调研,结合实际工作,综合考虑纳入绩效考核的相关因素及权重,为绩效工资的具体实施打好基础。

  

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